Сегодня система госзакупок в России дает властям большое пространство для маневра при поисках подрядчика. К его услугам – с десяток процедур, которые он вправе выбрать исходя из финансовых возможностей, сроков и прочих факторов. Кто-то использует такую вариативность с максимальной выгодой для обеих сторон, что в итоге приводит к экономии бюджетных денег. Другие же злоупотребляют свободой, желая упростить себе жизнь и сужая круг потенциальных поставщиков.
В последнем случае показательным примером служит так называемое «искусственное дробление» закупок. По такой схеме заказчик намеренно разбивает один контракт на несколько более дешевых, чтобы заключить договоры, минуя конкурентные процедуры – электронные аукционы, запросы котировок и т.д.
Не так давно такой особенностью могла похвастаться столица Карелии. Как следует из отчета Контрольно-счетной палаты Петрозаводска о своей работе за 2017 год, аудиторы обнаружили, что мэрия заключала практически идентичные контракты в один и тот же день, с одним и тем же поставщиком. А это – снижение стоимости работ и ограничение добросовестной конкуренции. По подсчетам КСП, из-за искусственного дробления закупок только за первые шесть месяцев 2017 года чиновники неэффективно потратили более 2,5 млн бюджетных рублей.
Насколько актуальна эта проблема для республики? Кто и почему разбивает госзакупки? И как наказывают нарушителей?
Идем по-маленькому
Чаще всего подозрения у специалистов вызывают малые тендеры с начальной максимальной ценой контракта до 100 000 рублей (особый интерес – к 99 999 рублей). Как правило, по закону до этой суммы поставщик, соблюдая ряд условий (например, по годовому объему таких закупок), имеет право заключить договор с единственным поставщиком. При этом данные о таких сделках не размещаются в единой информационной системе (ЕИС), т.е. на Официальном портале госзакупок, поэтому отследить их чаще всего можно только по факту.
Тем не менее, факты дробления госзакупок на «стотысячниках» в Карелии имеются. По словам заместителя руководителя УФАС по РК, начальника контроля органов власти и закупок Михаила Петрова, с проектом «Комфортная городская среда».
– Примеров много: на благоустройство территорий выделяются деньги, например, 1 миллион или 500-800 тысяч рублей, и заказчики, ссылаясь на то, что никто якобы не выйдет на более дорогие торги, разбивают большую закупку, - поясняет он. - Допустим, почти 500 000 рублей - на пять договоров по 99 000 рублей. В работы по благоустройству входят устройство освещения, дорог, бетонных конструкций, скамеек и урн. Однако фактически это - один и тот же цикл. И если бы заказчик провел закупку посредством электронного аукциона или запроса котировок, то, возможно, участники-предприниматели предложили цену меньше. А у бюджета остались бы деньги.
Свежий случай – штраф в 30 000 рублей за аукцион по реконструкции братской могилы в поселке Надвоицы Сегежского района. Как вспоминают в УФАС, власти разбили фактически единый договор на четыре части, чтобы успеть потратить средства федеральной программы. Общая сумма по ним превысила 337 500 рублей, но цена каждого контракта была меньше 100 000 рублей.
– Как пояснила на заседании комиссии УФАС сотрудница местной администрации, провести закупку по упрощенной процедуре глава поселения решил, чтобы уложиться в сроки программы «Комфортная городская среда», - отмечают в ведомстве.
Закупка у единственного поставщика требует значительно меньше времени, чем любая другая конкурентная процедура. Поэтому подобная схема часто реализуется в районах республики, которым, бывает, необходимо как можно быстрее освоить бюджетные деньги. «Комфортная городская среда» ставит достаточно жесткие сроки, и с дроблением закупок эксперты столкнулись после первого же года ее реализации.
– Процедуры конкурентных закупок занимают время: необходимо внести их в план-график, опубликовать извещение, рассмотреть заявки, этап заключения контракта в среднем занимает 10-20 дней, - добавляет начальник отдела. – Поэтому тендер может занять и 1,5 месяца, и это известно любому заказчику, к которому деньги поступили под конец года.
В этом году отличились Костомукша, Беломорский и другие районы, и в целом логика районных властей понятна, поскольку дело не только в оперативности. Однотипные контракты, как правило, получает один и тот же местный подрядчик, которого хорошо знают. С него также легко спросить за некачественные работы, тогда как тендер, предложив наименьшую цену контракта, может выиграть фирма вроде бендеровских «Рогов и копыт».
– Как правило, такие ситуации характерны для районов, где нет конкуренции на рынках, - поясняет Петров. – И заказчику проще заключить со «своими», имея определенные гарантии. Но закон есть закон, ведь тратятся бюджетные, а не свои собственные деньги.
Большие запросы
Дробятся не только закупки у единственного поставщика, за которыми крайне сложно следить. Иногда ревизорам попадаются вполне конкурентные тендеры, которые затем внезапно «мельчают». По информации прокуратуры Карелии, в августе текущего года глава сельского поселения Пудожского района получил штраф в 25 000 рублей за то, что раздробил муниципальный контракт по ремонту системы отопления и здания Дома культуры с библиотекой.
В мае прошлого года руководитель заключил договор с ООО на общую сумму 761 900 рублей, однако после стороны расторгли контракт, и на свет появились девять документов, а цена вопроса повысилась до 890 800 рублей.
– Прокуратура пришла к выводу, что группа указанных контрактов образовала одну единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную несколькими договорами, - уточняют в пресс-службе надзорного ведомства. - Дробление единой закупки <…> свидетельствовало о намерении администрации сельского поселения избежать конкурентных процедур определения подрядной организации для их выполнения.
Впрочем, с электронными аукционами, как и с запросами котировок, все гораздо сложнее. Поясним: последние (как и в случае со «стотысячниками») тоже ограничены предельной суммой – 500 000 рублей – и используются для закупок типовых работ и услуг. Кроме того, в отличие от аукциона, участники подают заявки с предложениями цен в запечатанных конвертах, а не понижают цену в онлайн-режиме на электронных торгах. По мнению экспертов, это один из самых простых и быстрых способов проведения торгов, поэтому запросы котировок пользуются у заказчиков большой популярностью.
– Запрос котировок - тоже конкурентная процедура, и она не дает заказчику стопроцентной возможности, что на нее заявится один и тот же участник, - отмечает замруководителя УФАС по РК. – Поэтому в таких случаях очень сложно говорить о дроблении закупок.
Ищем «близнецов»
В этом году по конкурентным торгам таких нарушений антимонопольная служба не выявила (соответствующих жалоб тоже не поступало). Мы же заглянули на Официальный портал госзакупок, чтобы найти одинаковые и одномоментные тендеры, объявленные с 1 января 2018 года. В мониторинг вошли начальные цены контрактов от 90 000 до 99 999 рублей и от 480 000 до 499 999 рублей. Пара любопытных примеров нашлась, однако мы ни в коем случае не утверждаем, что речь в них идет о намеренном дроблении.
До 100 000 рублей
Медико-санитарная часть МВД по РК регулярно объявляет электронные аукционы на поставку молочных продуктов питания для нужд учреждения, по паре «за раз». Например, два тендера на 98 400 и 99 060 рублей с одинаковым названием появились в ЕИС 5 марта с разницей в пять минут. В декабре учреждение с чуть другими суммами опубликовало еще два извещения с разницей в шесть минут. Несмотря на одинаковое название, товар в каждой паре тендеров отличается: пастеризованное коровье молоко в одном, и сыр, сметана, творог – в другом. Нам также встретились «дубли» как на меньшие, так и на большие суммы, в диапазоне 49-120 тысяч рублей. Кое-где побеждали разные поставщики, кое-где – один и тот же (например, в июне обе категории молочных продуктов поставляло ООО ТК «Сентябрь»).
Похожая ситуация у МСЧ (Медико-санитарная часть) - с поставками мясных продуктов питания. Мы насчитали 4 электронных аукциона с идентичными названиями от 19 июня 2018 года на суммы от 97 900 до 99 650 рублей. Извещения появились в ЕИС с 17:19 до 17:21 МСК. После изучения документации стало понятно, что учреждению понадобилось разное мясо – свинина, говядина и кура. В трех тендерах победителем признано ООО ТД «Северный». Еще два электронных аукциона на поставку 199 кг говядины (с начальной ценой 99 500 рублей) были объявлены 3 октября этого года в 17:20 МСК. Победитель – тот же.
Наше внимание также привлекли два запроса котировок карельского отделения вневедомственной охраны Нацгвардии. Извещения о поставке смазочных материалов для автотранспорта для нужд учреждения опубликованы на портале Госуслуг 6 декабря 2018 года в 09:51 и 15:39. Стоимость запросов 99 600 и 99 900 рублей соответственно. Впрочем, поставщики моторных масел разнятся – ООО «Фирма «Автогрузкомплект» и ООО «Промышленные масла».
Есть и другие тендеры, например, на перевозку призывников сухопутным транспортом (военкомат Карелии) или поставку медицинских изделий для ангиографии (Республиканская больница им. Баранова), В первом случае закрытые аукционы с ограниченным участием отличаются маршрутами перевозки, во втором – самими изделиями. Кроме того, велик разброс начальной цены (от 60 000 до 3 млн рублей), тогда как нас больше интересуют два упомянутых «порога» в 100 и 500 тыс рублей.
До 500 000 рублей
Судя по информации портала Госзакупок, пальму первенства в этом году по тендерам-«близнецам» держит Кондопожская ЦРБ. Так, 27 августа этого года в ЕИС в 12:56 и 12:58 появились два запроса котировок на оказание стоматологических услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов (начальная цена каждого – 495 000 рублей). В обоих случаях победителем признана некая Светлана Протосовицкая. Что любопытно, по итогам рассмотрения заявок максимальная цена снизилась в 6,7 раз, или до 73 266 рублей, но это к нашей теме не относится.
С 18 по 24 сентября ЦРБ последовательно объявила еще три запроса котировок на те же услуги (начальная цена каждого – 499 000 рублей). Впрочем, серийность объясняется тем, что на первые два тендера никто не подал заявок, победителем в третьей попытке стало ООО «Дантист».
Зато 11 и 29 октября на свет появились еще три запроса котировок на ту же тему с суммами по 499 000 рублей. Первый из них остался без участников, два других контракта получили Светлана Протосовицкая и ООО «Дантист».
Компанию ЦРБ составил Медвежьегорский психоневрологический интернат: 17 и 23 июля учреждение разместило в ЕИС два запроса котировок на оказание услуг по организации питания (начальная цена контракта – 491 400 и 481 950 рублей соответственно). Разницу в объеме работ в техзаданиях мы не заметили. Пациенты должны получать завтраки, обеды с полдником и ужином до 31 декабря этого года. Победитель запросов один – ООО «Северпродукт».
Вместо выводов
Любые заключения по итогам нашего мониторинга делать преждевременно, и эксперты принимают решение только после комплексного ее анализа. В антимонопольной службе иллюстрируют эту догму таким примером. Допустим, ревизор обнаружил несколько схожих запросов котировок по разным строительным работам на одном объекте на небольшие суммы. А при проверке оказалось, что ранее был объявлен громадный и очень дорогой тендер по тому же объекту. Выясняется, что заказчику потребовались дополнительные виды работ, которые не вошли в первоначальную документацию.
– Заказчик не может увеличить цену первого контракта, но работы необходимы, - поясняет Михаил Петров. – Поэтому некоторые заказчики проводят несколько запросов котировок, и, как правило, на них выходят одни и те же поставщики, уже работающие на объекте. Об искусственном дроблении закупок в данном случае говорить нельзя и даже намекать на него не совсем корректно. Здесь уже, скорее, вопросы освоения государственных денег и планирования.
Не запрещено, но не разрешено
В карельском УФАС отдельно подчеркивают: в законе не существует понятия «искусственное дробление», равно как и отсутствует прямой запрет на такие действия. Закупки бывают неконкурентными и конкурентными, и в последнем случае можно говорить о неверном выборе способа и условиях определения поставщика. За это предусмотрена административная ответственность – 30 000 рублей за нарушение при заключении контракта с единственным исполнителем и 50 000 рублей за нарушение при запросах котировок.
В отдельных случаях дробление закупок может быть сопутствующим признаком в гораздо более серьезных историях. Достаточно вспомнить про громкое уголовное дело о картельном сговоре между тремя фирмами из Санкт-Петербурга, которые поставляли медицинское оборудование и медикаменты в лечебные учреждения республики в 2014-2016 годах.
Напомним, в прошлом году УФАС усмотрело признаки ограничения конкуренции при проведении государственных торгов: оказалось, что три компании успели поучаствовать в 94 электронных аукционах и, теперь уже по версии следствия, незаконно получили более 64,7 млн рублей дохода.
***
Подобные случаи для Карелии редкость, что уж говорить о дроблении закупок. По словам замруководителя УФАС по РК Михаила Петрова, сегодня «такой серьезной проблематики нет».
– Как правило, городские администрации, федеральные и республиканские власти проводят конкурентные и прозрачные закупки, понимая, что крупные контракты привлекают особое внимание специалистов и общественников, - говорит эксперт.
Иногда, впрочем, попадаются сомнительные закупки у единственного поставщика, но этим чаще грешат районные власти. При этом часто, вероятнее всего, они и не имеют злого умысла, поскольку заинтересованы в добросовестных поставщиках и оперативности. Во всяком случае, так на условиях анонимности нам объясняли свое видение ситуации источники в районных администрациях. А о том, какие подрядчики в республике иногда попадаются по тем или иным контрактам, многие прекрасно знают…