Бюджет кризиса, или кризис бюджета?

Сейчас высказывается множество одобрительных и негодующих оценок по поводу бюджета Карелии на 2015 год. К сожалению, на их фоне, зачастую, упускается суть проблемы. Главный финансовый документ республики всегда вызывал множество споров. А в последние несколько лет, когда денег становилось все меньше, а проблем – больше, они то и дело скатываются к деструктивному политизированию. Между тем, сложность сегодняшней финансовой ситуации в республике как никогда прежде должна стать основой для налаживания внутриполитического диалога. Иного пути не дано, потому как альтернатива – финансовый крах от которого пострадают все, независимо от политических воззрений.

Плановый бюджет Республики Карелия на 2015 год однозначно характеризуется как кризисный с ожидаемым дальнейшим ухудшением ситуации в 2015–2016 годах. Правительство республики об этом говорит честно и открыто.

Доходная часть планового бюджета РК на 2015 год составляет 26 млрд. рублей, а расходная часть сверстана в размере 29 млрд. Дефицит бюджета составит около 3 млрд. рублей. По сравнению с 2014 годом доходы уменьшились на 4, а расходы – на 4,3 млрд. рублей. В общем, поводов для оптимизма мало. Что привело к этой ситуации, каковы следствия и можно ли что-то сделать?

Сегодня принято во всем винить экономические санкции, девальвацию рубля и рост инфляции. В нашем случае, эти факторы тоже сыграли свою негативную роль. Ведь их главные последствия – снижение прибыли предприятий и реальных доходов населения. На бюджете это сказывается через снижение поступлений по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц. Есть все основания полагать, что и в 2015 году снижение продолжится.

Также, вероятно, снизятся поступления от акцизов ввиду изменения структуры потребления и снижения спроса на подакцизные товары длительного пользования. Можно ожидать и снижения поступлений от налогов за пользование природными ресурсами и добычу полезных ископаемых. Причина – резкий рост издержек горнопромышленников в 2014 году в результате роста транспортных затрат и снижения рентабельности производства.

Вообще, говоря о причинах бюджетного кризиса, все их можно разделить на две группы – внутренние и внешние.

К внутренним надо отнести системные ошибки и упущенные возможности, которые имели место 5–10 лет назад. В их числе «шлейф» нереализованных вовремя инвестиционных проектов, которые могли бы укрепить налоговый потенциал региона и уже сегодня генерировать доходы в бюджет. Другой причиной является «упущение момента» и бездействие в отношении ухудшения положения карельских градообразующих предприятий в силу слабо организованного мониторинга ситуации и отсутствия плотного взаимодействия с собственниками предприятий.

К внешним причинам следует отнести изменения в российском налоговом законодательстве (создание консолидированных групп налогоплательщиков), опережающий рост энергетических и транспортных тарифов (в том числе в результате изменений методики расчета тарифов со стороны ОАО «РЖД», а также усугубления ситуации с перекрестным субсидированием в энергетике), снижение таможенных пошлин на вывоз круглого леса (результат – рост поставок необработанной древесины и недостаток сырья для карельских перерабатывающих производств). Нельзя не упомянуть о негативном влиянии на состояние бюджета реализации «майских» указов Президента РФ, которые снизили возможности маневра по оптимизации затратной части бюджета. Последний фактор в сочетании со сжатием налогового потенциала республики оказал решающее воздействие на разбалансировку бюджета и быстрый рост госдолга.

Что касается структуры расходов бюджета, то и здесь по многим статьям правительство вынуждено экономить. Самое существенное снижение расходов ожидается в сферах здравоохранения (на 3,1 млрд. рублей), образования (на 890 млн. рублей), культуры (на 259 млн. рублей), а также физкультуры и спорта (на 214 млн. рублей). На этих цифрах последние дни делается множество политических спекуляций и заявлений. На самом ли деле все так плохо, или имеют место какие-то недомолвки?

Например, касательно здравоохранения… Сокращения его финансирования не произойдет по одной простой причине – просто меняются источники финансирования. Если раньше здравоохранение фактически полностью финансировалось из бюджета, то сегодня учреждения переводятся на финансирование из Территориального фонда обязательного медицинского страхования.

В планах Минфина и Минздрава России к 2017 году полностью перевести все учреждения здравоохранения на финансирование из ФОМС. Эта реформа наоборот позволит повысить подушевой норматив финансирования на 20% за счет снятия целого ряда ограничений по налогооблагаемой базе.

Более того, в 2015 году объем субвенций из ФОМС России в Карельский фонд вырастет на 1,5 млрд. рублей по сравнению с 2014 годом.

Что касается сфер образования, культуры, физкультуры и спорта, то здесь определенного сокращения объемов финансирования, по-видимому, избежать не удастся. Но это касается незащищенных статей. То есть, зарплату бюджетников никто трогать не собирается, да и требования «майских» указов Президента России относительно социальной защищенности работников бюджетной сферы пока никто не отменял. Кроме того, часть выпадающих расходов планируется профинансировать за счет привлечения денег по линии федеральных целевых и государственных программ. Республика участвует сегодня в 12 таких программах.

Несмотря на сокращение социальных статей, в бюджете–2015 создано финансовое обеспечение для расселения ветхого и аварийного жилья, финансирования социальных законов, принятых в 2014 году, увеличения поддержки местных инициатив, а также для продолжения программы газификации Карелии. Эти меры позволят несколько сгладить социальную напряженность бюджета, а потому, при внесении дальнейших поправок в бюджет не хотелось бы, чтобы эти статьи были секвестированы. Кроме того, сокращение расходов на программу газификации и расселения ветхого и аварийного жилого фонда автоматически снижает объем привлекаемых внешних инвестиций, так как они предоставляются на условиях софинансирования.

В целом бюджет 2015 года был вполне ожидаем. Его основные параметры соответствуют прогнозным значениям, которые были рассчитаны год назад. Так что ухудшение ситуации с бюджетом не стало неожиданностью.

Тем не менее, ситуация вокруг бюджета довольно сильно политизируется. Поэтому сегодня важно выстраивание открытого и честного диалога политических оппонентов с активным привлечением независимых экспертов. В противном случае, вряд ли можно надеяться на успешное и сравнительно быстрое решение проблем с бюджетом, которые носят системный характер.

Очевидно, что ситуация с бюджетом в 2015–2016 годах продолжит ухудшаться, так как помимо решения текущих бюджетных задач и обязательств, необходимо будет выработать меры, которые позволят в среднесрочной перспективе повысить устойчивость бюджетной политики. Сделать это будет сложно, так как плановые параметры бюджета на 2016 год заложены с расчетом повышения доходов по сравнению с 2015 годом на 1,3 млрд. рублей при, фактически, том же объеме расходов. На 2016 год заложено снижение бюджетного дефицита до 1,5 млрд. рублей. Здесь тоже есть свои нюансы.

Наличие бюджетного дефицита само по себе не представляет угрозу устойчивости бюджетной системы в регионе. Напротив, незначительный бюджетный дефицит (уровень которого не превышает существующий уровень инфляции) способствует стимулированию экономической активности за счет увеличения и рационализации госзакупок, позволяя тем самым бороться с экономическими циклами.

Угрозу бюджетный дефицит представляет в том случае, если его размер превышает уровень инфляции, так как в этом случае дефицит стимулирует инфляционные процессы. В случае с бюджетом Карелии плановый дефицит на 2015 год составляет 3 млрд. рублей, или 11,5% от общего уровня доходов. При этом прогнозный уровень инфляции на 2015 год установлен в размере 6,2–6,4% (ее неофициальный уровень, возможно, будет достигать 8%).

Уровень дефицита карельского бюджета находится выше уровня инфляции, что, возможно, будет влиять на несколько более высокий ее рост в республике в 2015 году, а также потребует поиска дополнительного финансирования для покрытия дефицита бюджета. Это же обстоятельство, к сожалению, ограничивает возможности привлечения бюджетных кредитов в силу установленных нормативов предельного уровня бюджетного дефицита. Так, дефицит не может превышать 15% объема собственных доходов бюджета. В проекте бюджета РК на 2015 год дефицит составляет 16%. А ведь бюджетные кредиты – это сегодня самый выгодный источник привлечения денег для финансирования дефицита. И когда идут упреки о том, что правительство привлекло очередной бюджетный кредит, надо понимать, что альтернативные источники финансирования дефицита обойдутся республике гораздо дороже.

В итоге, основными источниками финансирования дефицита карельского бюджета, по-прежнему, остаются государственные ценные бумаги и кредиты банков, что ведет к дальнейшему росту госдолга.

Здесь положение тоже сложное. Сегодня госдолг Карелии составляет 20,1 млрд. рублей, или 108% к уровню собственных доходов. Этот показатель превышает предельный уровень госдолга, установленный Бюджетным кодексом РФ. Реально госдолг может быть и больше, но это грозит снижением рейтинга кредитоспособности региона. А при его переходе в «неблагоприятную» зону Карелия может лишиться способности привлекать средства через размещение ценных бумаг. Такого развития ситуации допустить нельзя.

Что касается структуры госдолга Карелии, то за последние два месяца она поменялась в лучшую сторону. Если на начало октября на кредиты банков и обязательства по государственным ценным бумагам приходилось более 80%, то сегодня – около 60%. В октябре-ноябре правительству Карелии удалось привлечь бюджетные кредитные ресурсы на льготных условиях, что позволило частично погасить дорогие банковские кредиты. Но ситуация с госдолгом все равно остается сложной.

Еще одной проблемой экономики и бюджета Карелии является крайне низкая доля государственных гарантий в структуре госдолга (всего 1,2%). Между тем, именно госгарантии часто служат инструментом привлечения инвестиций. В частности, в инвестиционно активных регионах доля госгарантий может достигать 30–40% от общего уровня госдолга. Например, регионами-лидерами по привлечению инвестиций с использованием госгарантий являются: Челябинская (47,3%), Белгородская (38,8%), Калининградская (33,1%), Ленинградская области (26,8%), Республика Татарстан (22%).

Кроме того, традиционно более высокая доля госгарантий в структуре госдолга наблюдается в регионах, где базируются крупных компании с государственным участием, и в «проектных» регионах, на территории которых осуществляются крупные инвестпроекты с финансовым участием государства. Например, Приморский край (76,8%) – вошел в зону опережающего развития Дальнего Востока, Тюменская область (55,6%) и Ямало-Ненецкий округ (26,5%) – традиционные регионы базирования «Роснефти» и «Газпрома».

Отсюда вывод: идеальный способ оптимизации структуры госдолга и привлечения федеральных инвестиционных ресурсов в виде госгарантий –привлечь в Карелию крупные проекты компаний с государственным участием, либо предложить нечто, что позволило бы Карелии стать «зоной опережающего развития». Как это сделать – надо думать. Например, если брать за основу пресловутый «Пудожский мегапроект», то его необходимо трансформировать в нечто такое, что сделало бы его стратегически значимым для федерального центра и усиления конкурентоспособности (обороноспособности) страны. Может быть, надо увязать его с проектами по освоению Арктики, созданием авиакосмического кластера (тем более, космодром «Плесецк» рядом), развитием судостроения, производства уникальных сплавов на основе титана, конструкционных и композиционных материалов. Но уж точно недостаточно его позиционировать как проект, связанный только с добычей и первичной переработкой минерального сырья.

Но вернемся к госгарантиям. Как показывает практика, доля госгарантий в структуре госдолга субъекта РФ хорошо коррелирует с объемом инвестиций в основной капитал. По сути, высокая доля госгарантий в структуре госдолга свидетельствует о наличии в регионе денежных средств для привлечения инвесторов. Ведь, по сути, госгарантии не формируют долгового обязательства как такового; они трансформируются в долговое обязательство лишь в случае невыполнения обязательств принципала по договору. При отсутствии же страхового случая госгарантии используются для решения задач долгосрочного развития территории. Поэтому, в случае с Карелией, низкая доля госгарантий в структуре государственного долга (1,4% в 2014 году и 2,5% – в 2015 году) говорит о недостаточной активности в плане реализации инвестиционных проектов с предоставлением госгарантий.

Проблемы ясны. Возникает резонный вопрос – где взять деньги? Понятно, что ответа, лежащего на поверхности нет. Тогда какой выход?

Прежде всего, не надо строить иллюзий – в течение ближайших двух лет повысить устойчивость бюджетной политики в республике, скорее всего не удастся. Глубина разбалансирования бюджета, накапливавшегося в течение целого ряда лет, достигла критического уровня, за пределами которого действенными будут лишь самые серьезные меры по сокращению расходов, либо существенное увеличение доходов сразу на 3 – 3,5 млрд. рублей.

В числе экстренных мер мобилизации доходов можно предложить следующие.

Во-первых, есть потенциал увеличения поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в госсобственности РК, поступлений от реализации земли и объектов недвижимости. Особенно надо обратить внимание на муниципальные земли и недвижимость, так как здесь масса нарушений и случаев неэффективного использования. Низкий объем доходов от использования и реализации земли и объектов недвижимости, зачастую, обусловлен низкой степенью подготовленности инвестиционных площадок и недостатком объектов, привлекательных для продажи. Поэтому важно активизировать работу по выделению, оформлению и подготовке инвестплощадок, которые могут быть предложены инвестору на правах долгосрочной аренды или выкупа. Для этого необходимо также ускорить создание единого, открытого и доступного реестра инвестплощадок, земельных участков, подготовленных в продаже, а также недвижимых объектов госимущества.

Во-вторых, как бы мы не хотели, но в сложившихся условиях не обойтись без усиления налогового администрирования с целью повышения фискальной дисциплины ГУПов, хозяйствующих субъектов (особенно, горнопромышленного и лесопромышленного комплексов). В ГУПах нередки случаи, когда налоги платятся лишь с части доходов, а остальные включаются в структуру затрат на развитие предприятий. Однако на практике как такового развития не наблюдается. Могут быть выработаны системы показателей эффективности работы ГУПов, их подразделений и руководителей, а также меры по усилению контроля за использованием средств, направляемых на развитие. Сегодня, к сожалению, такой контроль на основе системы показателей, ориентированных на конечный финансовый результат, не осуществляется.

В отношении предприятий горнопромышленного комплекса (прежде всего, карьеров по добыче общераспространенных ископаемых) нередка ситуация недополучения транспортного налога. Причиной являются финансовые схемы, когда большегрузная техника зарегистрирована на физических лиц (нередко, занимающих ключевые посты на предприятии) и сдается в аренду предприятию. В результате, часть прибыли «прячется» в затратах, увеличивающих себестоимость продукции, которые на самом деле оказываются фиктивными и показывают распределение денежных средств в пользу конкретных физических лиц – подписантов договоров аренды карьерной техники. Ввиду подобных схем республиканский бюджет недополучает часть транспортного налога и часть налога на прибыль.

В отношении лесопользователей также может быть рекомендовано усиление налогового администрирование и усиление контроля за конкурсами и аукционами на распределение участков лесного фонда.

Что касается сокращения расходов бюджета, то «полумеры» и сокращение незначительных по объемам финансирования статей ощутимого эффекта не принесут. Так, предлагаемые депутатами меры по сокращению расходов на информирование населения о деятельности правительства и ЗС РК в СМИ не способны сыграть решающей роли ввиду незначительного объема их финансирования (на все – 74 млн. рублей). Кроме того, ограничение информации и снижение ее доступности способно генерировать очаги социальной напряженности в республике. Другой вопрос, что эти средства могут быть более эффективно распределены, решая не только задачи информирования, но и повышения доступности информации для потенциальных инвесторов. Например, ежегодно на поддержку Интернет-портала «Республика Карелия для инвестора» тратится лишь 200 тыс. рублей (!). Увеличение объема финансирования хотя бы в 5 раз (до 1 млн. рублей) позволило бы более полно информировать потенциальных инвесторов об инвестиционных возможностях республики и поставить работу с инвесторами на хорошую системную основу. Возможный эффект от использования этих средств многократно превысит потраченные денежные средства.

Также экономия расходов бюджета за счет сокращения работников бюджетной сферы и госслужащих не решит даже десятой части проблемы. Более того, экономия на зарплате бюджетников окажет лишь краткосрочный (да и то, незначительный) эффект. Но уже в среднесрочной перспективе повлечет за собой дальнейшее сокращение объема собираемого НДФЛ, а также сокращение оборота потребительского рынка в результате снижения реальных денежных доходов населения, что в конечном счете скажется на снижении налоговых платежей в бюджет.

Требует более пристального анализа структура и обоснованность субсидий, предоставляемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Например, насколько обосновано субсидирование издательской и полиграфической деятельности, тиражирования записанных носителей информации?

Короче, при любом сочетании мер, направленных на краткосрочное балансирование бюджета Карелии на 2015 год, он останется кризисным. Между тем, задача правительства Карелии усложняется еще и необходимостью параллельной выработки превентивных долгосрочных мер, направленных на обеспечение устойчивости бюджета хотя бы в среднесрочной перспективе (3–4 года). Речь идет, прежде всего, об активной инвестиционной политике, срочной выработке и принятии решений в части создания зон и территорий с особыми условиями хозяйствования. То есть тех инструментов, использование которых позволило бы за короткое время увеличить налоговый потенциал.

Директор Института экономики

КарНЦ РАН, д.э.н.

Юрий Савельев